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如何拓展PPP外投、外融渠道?

【摘要】国内基础设施建设所需的资金,除以政府财政支应外,政府与社会资本合作(PPP)模式是资金供应的重要来源。文章通过搜集外资在国内办理PPP项目的案例报道,探索开展引入外资的可行模式。

一、外资作为PPP投、融资渠道的需求

国务院在2018年10月《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(下称《补短板指导意见》)中指出,我国基础设施补短板的重点领域包括:交通(铁路、公路、水运、航空)、水利、能源、生态环保等。针对公路、水运领域,要加快启动对“一带一路”、京津冀、长江经济带、粤港澳等重大战略起到关键作用的建设项目。在这些建设中,仅以长江经济带公路、水运领域的固定资产投资金额为例,在2018年和2019年1-9月间就分别达到4245.8亿元[[1]]和2784.5亿元[[2]]。除国务院提出的建设外,交通部今年还提出了数字交通发展规划[[3]]。上述这些建设,存在大量的资金需求。

自2015年起,政府通过发行债券筹集资金办理基础设施项目,截至2019年9月末,全国已累计发行了22.6万亿元的地方政府债券,政府年底未偿还债券金额从2018年的18.07万亿元扩大为21.14万亿元[[4]]。政府发债受限于人大每年批准的额度,仅依靠政府债券显然不能长期、持续地支持国内大规模的建设资金需求。所以,交通部在《数字交通发展规划纲要》中指出要探索政府和社会资本合作模式,国务院在《补短板指导意见》中也指出要规范使用PPP模式撬动社会资本特别是民间投资。

对于以PPP作为投、融资渠道,政府已经明确指出要使用外资:2016年发改委提出在能源、交通运输、水利等传统基础设施领域内“鼓励和引导外资企业参与PPP项目”[[5]],今年财政部再次提出“鼓励外资参与PPP”[[6]]。因此,以PPP办理国内基础设施建设,外资是不应缺席的。

二、国内以外资办理PPP项目的案例整理

自上世纪80年代起,外资即已在国内用PPP模式办理基础设施项目,虽然这些案例的外部报道有限,但材料中呈现的已知部分有一定程度的借鉴与参考价值。

(一)成功案例

1.深圳沙角B电厂项目

深圳沙角B电厂据报道是国内首个BOT项目[[7]]。就有限的外部资料看,1984年广东省政府授权深圳经济特区电力开发公司与香港合和电力(中国)有限公司,共同组建项目公司(广东省深圳沙角火力发电厂B厂有限公司)办理项目。项目在融资阶段获得了国际银团提供的欧洲日元贷款和及欧洲贷款(港币)。广东省政府为项目出具了支持函,并与项目公司约定了政府最低购电量,及以固定价格售煤给项目公司的内容。此外,广东省政府还承担了汇率风险,约定以固定汇价将项目公司的收入兑换为日元及港币。在十年的运营期满后,此项目已于1999年10月1日顺利移交给政府。[[8]]

2.广西来宾电厂B厂项目

1995年广西政府向原国家计委申请,利用BOT模式办理来宾电厂B厂,同年项目通过原国家计委审批,并被选为全国首个BOT试点项目[[9]]。随后广西政府分别在《人民日报(海外版)》、《中国日报(英文版)》上发布了项目的资格预审通告,共有31家国际公司(单独或组成联合体)递交了资格预审文件。项目正式招标后,广西政府将法国阿尔斯通和法国国家电力(EDF)联合体(下称法方联合体)作为重点谈判对象,并与法方联合体针对购电协议、项目融资、燃料供应等问题展开了近四个月的谈判,最终确定该法方联合体为投资方。法方联合体获得了法国东方汇理银行、英国巴克莱和汇丰银行为项目提供的贷款。[[10]]广西政府与法方联合体约定,政府每年至少购电35亿千瓦,并以固定价格提供燃煤。此外广西政府承担了汇率风险,即当汇率变动幅度超过5%时允许法方联合体调整基础电价。该电厂已于2015年09月03日移交广西政府。[[11]]

3.成都自来水第六水厂项目

1996年成都政府得知国家BOT试点后,向原国家计委申请将成都自来水第六水厂项目列入BOT试点,在1997年经原国家计委审批后[[12]],成都市政府在《人民日报》和《中国日报》上登出资格预审通知,并吸引到29家境外公司(单独或组成联合体)。成都政府对合格的潜在投资方发出了招标邀请,在与排名一的法国威立雅集团及日本丸红株式会社联合体(下称法日联合体)三轮谈判后,成都政府选定该法日联合体为中标人。[[13]]项目融资方包括作为牵头行的法国里昂信贷银行,以及欧洲投资银行、日本进出口信贷银行等共11家国际银行。该水厂已于2017年8月10日顺利移交政府。[[14]]

(二)失败案例

1.广西阳朔至鹿寨高速项目

2007年,广西自治区交通厅确定由马来西亚MTD集团以BOT方式投资建设广西阳朔至鹿寨高速公路[[15]],同年双方签订合作协议。该高速公路项目获得了马来西亚银行的贷款。[[16]]马来西亚MTD集团于2010年开工并完成了大部分的建设,但在建设过程中由于某些外部因素发生问题[[17]],项目在2014年全线停工。该公路最终在2018年由国企接手施工,已于2019年7月通车。[[18]]

2.北京第十水厂项目

1998年经原国家计委批准确定采用国际公开招标的方式吸引外资,并以BOT方式办理北京第十水厂项目。2002年4月,北京市政府确定安菱联合体(英国安格利安水务国际控股公司和日本三菱商事株式会社合组)为项目的投资方,并在同年4月草签了项目的特许经营协议。据报道,因原定的水管道路被占用,以及水源问题未能解决,安菱联合体于2004年7月提出终止项目,并要求北京政府赔付2000万美元的违约金。2006年金洲集团接手项目,并与安菱联合体多次协商最终将违约金降为600万美元,由金洲集团赔付。[[19]]

3.长沙望城电厂项目

长沙望城电厂项目是原国家计委审批为国家BOT试点的项目之一[[20]]。该项目的外部材料极其有限。据报道湖南省政府本在1998年与英国国家电力草签BOT特许经营协议[[21]],但后因我国当时电力市场逆转,导致英国国家电力公司融资失败,项目最终由政府收回,以财政支出办理。[[22]]

4.山东中华电厂项目

1997年山东省政府选定中华发电有限公司(法国电力公司、香港中华电力投资有限公司、山东电力集团公司,以及山东国际信托投资公司四家公司合组),以BOT模式办理山东中华电厂项目[[23]]。项目由境外商业银行团以及中国建行提供融资,采用了「项目融资」的作业方式,分别提供了美元和人民币贷款[[24]]。山东省政府与项目公司签订《购电协议》,约定政府每年最低购买5500小时的电量,且电价为0.41元/度。但由于项目在2002年10月投入运营时,山东省物价局批复的电价是0.32元/度,且从2003年山东省发改委将最低购电量减至5100小时,导致项目收益锐减,最终以失败收场。[[25]]

除以上项目外,据报道还有1998年美国国际电力、美国艾尔帕索公司和香港力宝集团办理的福建湄洲湾电厂BOT项目(贷款由美国波士顿第一银行、香港百利达银行和东海银行在内的8家国际银行提供)[[26]]、2007年西班牙维拉米尔集团作为投资方办理的重庆梁平至黔江高速公路梁平至忠县段项目[[27]]等项目。

三、结论:吸取外资PPP案例的经验,开展引入外资工作

外资在国内已办理的PPP项目虽然有成有败,但可见外资有兴趣办理国内的项目,只是需要找到合适的方法包装项目、并向外资推介项目。由于项目不同、潜在的投、融资方也不同,涉及到的问题就须个案处理。如果将外资已办理的项目作为起步点,探索每个项目办得通的条件和原则,可能归纳出外资办理PPP项目的基础条件和要求。对于失败的项目,通过检查项目失败原因,避免同类问题的发生,可能有助于提高未来项目办成的机会。在探索与实践的中,还需要国内外专家的共同参与、交流,在PPP引入外资的总体目标下建构具体可行的实施方案,并协助政府争取更有利的谈判结果,最终实现政府与外资在PPP项目中的合作共赢。

[[1]]参见新华社:《长三角交通一体化顶层蓝图渐显》,经济参考报网站,2019年08月02日,资料来源于:http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2019-08/02/content_55886.htm,2019年11月07日最后访问。

[[2]]参见交通部,2019年10月18日:《2019年9月公路水路交通固定资产投资完成情况》。

[[3]]参见交通部,2019年07月25日:《数字交通发展规划纲要》。

[[4]]参见财政部,2019年01月23日:《2018年地方政府债券发行和债务余额情况》。财政部,2019年10月24日:《2019年9月地方政府债券发行和债务余额情况》。

[[5]]参见发改委,2016年08月10日:《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》。

[[6]]参见财政部,2019年03月07日:《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》。

[[7]]参见《国家发改委副主任张勇:PPP模式助力新型城镇化》,央广网,2016年06月21日,资料来源于:http://news.cnr.cn/native/city/20160621/t20160621_522455719.shtml,2019年10月28日最后访问。

[[8]]参见曹特朝:《BOT融资研究——以沙角B厂为例》,暨南大学硕士毕业论文,2006年。

[[9]]参见《来宾B电厂为我国PPP模式添范例》,载《广西经济》,2015年第9期,第45页。

[[10]]参见广西BOT项目办公室,广西师大经济研究所课题组:《来宾模式——BOT投资方式在中国的实践》(缩写),载《改革与战略》,1995年第5期,第16页。

[[11]]参见前注9。

[[12]]参见天则经济研究所:《对威利雅成都第六水厂BOT模式的评价:立场不同、褒贬不一》,中国水业网,2015年05月02日,资料来源于:http://www.water8848.com/news/201505/02/28507.html,2019年11月14日最后访问。

[[13]]参见孙晓岭:《试论BOT项目在我国的运作及对策——成都市自来水六厂BOT项目案例分析》,西南财经大学硕士毕业论文,1999年。

[[14]]参见参见韩桠:《成都市自来水厂六厂BOT融资方式的研究》,电子科技大学硕士毕业论文,2006年。

[[15]]参见玉树莲凤:《广西阳朔至鹿寨高速公路每月工程动态》,红豆博客,2011年08月08日,资料来源于:http://blog.gxnews.com.cn/u/558/a/742133.html,2019年11月14日最后访问。

[[16]]参见《自治区交通厅与马来西亚MTD集团签订阳朔至鹿寨高速公路BOT合同》,载《广西交通》,2007年第10期,第1页。

[[17]]参见《阳朔至鹿寨高速路复工预计明年8月30日建成通车》,柳房网,2018年06月06日,资料来源于:https://www.0772fang.com/news/html/180606/Q994W1866094547_1.html,2019年11月7日最后访问。

[[18]]参见前注17。

[[19]]参见《十三年的坚持:北京市第十水厂项目开工》,中国水网,2012年11月26日,资料来源于:http://wx.h2o-china.com/news/110982.html,2019年11月14日最后访问。

[[20]]参见前注7。

[[21]]参见《长沙电厂BOT项目进入实质性阶段》,中国经济导报,2009年03年05月,资料来源于:http://www.ceh.com.cn/wnsj/98nsj/24996.shtml,2019年11月14日最后访问。

[[22]]参见大岳咨询有限公司:《BOT项目的经验总结与前景展望》,第六届国际公路水运交通技术与设备展览会专题研讨会论文集,2002年10月23日。

[[23]]参见赵龙:《168亿项目悬念顿生,电力最大BOT遭遇政策困境》,新浪网,2003年04月11日,资料来源于:http://finance.sina.com.cn/b/20030411/1334330668.shtml,2019年11月14日最后访问。

[[24]]参见尹昱:《PPP五年纪》,PPP知乎微信公众号,2019年09月21日,资料来源于:http://mp.weisin.qq.com/s/oP2nE3pAF5duzO08L4HvsA,2019年10月05日最后访问。

[[25]]参见北丰商学院:《BOT项目融资:从中华发电项目看风险评估管理的重要性》,一点资讯网,2018年09月14日,资料来源于:http://www.yidianzixun.com/article/0K2suW8o,2019年11月14日最后访问。

[[26]]参见封路明:《关于福建湄洲湾电厂电价案法律探析》,载《中国证券期货》,2013年第6期,第290页。

[[27]]参见於常勇:《“畅通梁平”的BOT进行曲》,载《当代党员》,2009年第9期,第20页。

(PPP知乎)